政府购买养老服务问题研究

【作者】 袁维勤；

【导师】 唐忠民；

【作者基本信息】 西南政法大学 ， 宪法与行政法学， 2012， 博士

【摘要】 “人口老龄化”是一种“文明病”。政府购买养老服务是应对这种“文明病”的药方。第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。而根据联合国的规定，60岁以上人口占总人口的10%，这个国家就步入了老龄社会，可见我国已经处于老龄社会了。并且，目前我国城乡失能和半失能老年人约3300万，占老年人口总数的19%，形势比较严峻。目前，我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多。而根据国务院《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》的预计，到2015年，我国老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。可见，我国的老龄化形势越来越严峻，让人不寒而栗，在此背景下研究政府购买养老服务问题，是积极应对人口老龄化，实现党的十七大确立的“老有所养”战略目标的要求。政府购买养老服务的前提是政府应当供给养老服务。而政府供给养老服务的条件要从个人、家庭和政府之间关系的角度来分析。在神权时代和君权时代，政府供给养老服务的现象也常常出现，但这一般不是政府的法定义务、老人的权利，而只是统治者的仁爱、尊老爱老的表现，除非像伊丽莎白一世一般以《济贫法》这种法律形式确认老人的利益需求是受法律保护的。在人民主权制度下，老人的利益则获得了坚实的政治基础。在二战之后掀起的保障人权运动之下，人权保障诉求获得了国际支持，当然，分别以美、苏为代表的两大阵营关于人权的具体内容的理解是有分歧的，典型的就是对于《经济、社会和文化权利公约》与《公民权利与政治权利公约》在很长一段时间内互不承认。在政府供给养老服务问题上，除了涉及对个人、家庭和政府之间在责任上的排序、分工，还必须处理不同层级、不同地域政府之间的责任划分与协调。这些责任的划分不仅仅是经费问题，还事关价值，如遵循父爱主义还是尊重自由价值、是要诺齐克的自由价值还是要罗尔斯的自由价值或者两者的折中，同时还要考虑不同层级政府、不同地域政府之间的公平负担，此时还要考虑老人在年老之前对哪个地方的贡献大，也就是尽量贯彻权利与义务平衡原则。而这些关系如果一时理不顺，则应以保障老人人权为原则优先处理老人的合理需求。在厘清政府供给养老服务的条件之后就是选择如何供给养老服务的问题。政府以向第三方购买的方式供给养老服务具有政府亲自供给养老服务所不具有的优点。它促进了政府职能的转变，让它只掌舵不划桨，有利于政府腾出手来做好自己的“本份”即行政管理和监督工作；也有利于引入竞争机制，严格控制养老服务的成本，提高养老服务的效率；有利于公众参与行政事务（政府供给养老服务），促进行政民主化。正是基于这些优点，它得到了老人及其家属、政府、养老服务机构或养老服务人员、社会公众的一致赞许。如今，政府购买养老服务虽然在我国生根发芽的时间并不长，2004年才在我国浙江省宁波市海曙区开始尝试，但是几年时间这种政府出钱与养老服务机构或养老服务人员出力的公私合作供给养老服务新模式已经在我国蔚然成风。关于政府为谁购买养老服务的问题。当今美国、澳大利亚、捷克、英国、我国和我国台湾地区在关于为谁购买养老服务的资格问题上主要设置了自理能力、经济能力、社会需求、孤寡空巢、年龄、职业、是否“归国”侨民、贡献、实际居住、边远地区、乡村地区（优待）、乡村地区（被排斥）、土著等资格限制，这些限制是否符合分配正义的要求，值得研究。本文认为，从严格的救济性行政给付角度看，我国政府只宜对自理能力和经济能力同时缺乏的老人购买养老服务。这符合养老服务的本质属性，即为因自理能力欠缺而需要他人提供养老服务而无经济能力购买养老服务的老人提供服务。这样，最节省政府的经费，同时又解决了确实需要政府援手的老人的需要，符合我国未富先老的当下国情。毕竟我国“未富先老”，根据中国科学院《2012中国可持续发展战略报告》，中国还有1.28亿的贫困人口。而如前所述，老龄化程度又非常高。如果不严格控制政府购买养老服务的对象的范围，财政可能就会沦为“养老财政”了，而其它财政又不能削减，结局只能是财政体系崩塌。因此，应从严控制埋伏买单的养老服务对象的范围。并且，我国目前地区发展极不平衡，各地区政府财政能力差别巨大，有些东部一个县级市的财政能力就能抵得上西部某个省的财政能力。因此，从这个角度分析，全国性基准应当是最低标准，是兜底标准，各地可以在此基础上根据自己的地方财政实力，提高标准，放宽其本地购买的养老服务对象的资格限制，但是有关费用应当本地自己承担。也就是说，全国性规范，应当保证“雪中送炭”，地方性规范则可以在此基础上“锦上添花”。在确定了为哪些老人购买养老服务的问题之后就是确定政府购买什么养老服务即政府养老服务的内容问题。我国政府确定购买的养老服务的内容应考虑以下四个因素：第一，该养老服务内容对于老人正常生活的重要性、紧急性。第二，符合政府财力供给能力。否则，政府不堪重负。第三，政府买单的养老服务对象与其他社会成员之间的相对公平问题。从政府经济开支来说，政府有限的经济资源要做的事情除了养老服务之外还有教育、医疗卫生、治理污染、治安、国防、交通等诸多项目，如果在养老服务上过多投入，就意味着其它项目的减少，也意味着相应老人得到更多的利益而其他人得到的更少。从政府经济来源来说，主要依靠税收，倘若政府买单的养老服务的内容更广，就意味着要花更多的政府经济资源，在保证其它项目支出不便的情况下就要“开源”，就要向纳税人更多的征税。第四，政府是否适合介入。毕竟，有些事情是“政府不该管，也管不好”的。在政府内部需要对养老服务供给责任进行分工。在纵向政府之间“出力”的责任宜由乡镇街道在区县政府指导下承担，而上级政府不适合“出力”。在纵向政府之间“出钱”的责任宜由中央财政和省级财政承担政府购买养老服务所需基金的“保底”责任，解决“雪中送炭”问题；其余政府可以结合自身财力“锦上添花”。横向政府之间“出力”的责任原则上宜由老人实际居住地政府承担。横向政府之间“出钱”的责任，除了应由中央政府拨付的资金外，各省级政府之间的责任划分应综合考虑人权保障原则、老人与特定地方之间的付出与回报的权利义务平衡原则、政府之间的公平分担原则。特别地，本文提出最应该承担义务的省级政府是老人的“长期工作地”而非户籍地、实际居住地政府，这是首创。老人的隐私保护问题，在政府购买养老服务中尤其重要。在政府购买养老服务中应注重保护老人的个人隐私。《联合国老年人原则》第十四条专门规定“老年人在居住于任何住宿、疗养或治疗院时应能享有人权和基本自由，包括充分尊重他们的尊严、信仰、需要和隐私”，可见“隐私”问题是联合国层面对老人高度重视的一个问题。就养老服务的内容而言，生活照料服务不可避免的要进行身体接触，而且洗脚、擦背、穿衣、脱衣等有时会使老人觉得完全暴露在服务人员中的眼里，会触及老人的生理、身体隐私。如果是居家服务，服务人员还可能了解到老人家人的隐私。如果算上精神慰藉服务，那就会触及更多的隐私了。就老人获得政府购买养老服务之前接受关于自己自理能力和经济能力的调查而言，老人的自理能力的确定必然需要检查其身体健康程度，这就触及了老人的身体健康隐私；调查老人的经济能力，就必然触及老人的经济方面的隐私。而我国面对的是一个由于长期主张“存天理灭人欲”因而不重视个人利益更缺乏尊重个人隐私传统甚至在词典中把隐私定性为贬义词的社会状态，保护老人的隐私进而维护老人的人格尊严就尤为重要。最后，由于目前的政府购买养老服务依据主要是一些政策，出台时也许是制定程序的民主性不够，还存在一些明显歧视性规定，在人们权利意识和民主意识高涨的当下，很容易发生纠纷。同时，政府、养老服务机构或服务人员、老人之间的法律关系的公私法属性直接关系到纠纷的解决方式和途径，因此必须认证研究。更多还原

【Abstract】 “Aging” is a kind of “"diseases of civilization”. The prescription is governmentspurchasing services for the aged.The sixth national census in China find that60years of ageand older population has reached178000000, accounting for13.26%of the total population,and urban and rural disabled elderly people has reached about33000000, accounting for19%of the total population. At the same time, China is only country whose elderly population ismore than100000000in the world’s, and has an annual rate of more than3%over the sameperiod of rapid growth。Governments purchasing aged-care service indicate the relationship among theindividuals, families and government. In the period of theocracy and monarchical era,government supplying aged-care service often occur, but this is generally not thegovernment’s legal obligations, the elderly rights. In the people’s sovereignty, the interests ofthe aged gained a solid political foundation.On governments supplying aged-care service, we must deal with the division ofresponsibilities between the different levels’ governments, different geographicalgovernments.A third party supplying aged-care services purchased by the governments has severaladvantages that the government personally supplying services has not.. It may promote totransformation of government functions, to introduce competitive mechanism, to improveservice efficiency, to improve the administrative democracy, to the construction of civilsociety.Today the United States, Australia, Czech, Britain, the mainland and Taiwan area of ourcountry have many thresholds on the persons who want to receive the aged-care servicespurchased by the governments. These qualifications include economic ability, social demand,widows and orphans、 empty nest, age, occupation, contribution, practical living, remote,rural areas, rural areas, indigenous.When governments determine to buy what aged-care service, they should think aboutfour factors. First factor is the services’ importance and emergency for the elderly living anormal life. Second factor is governments’ financial capacity. Third factor is the fairness between the old man and the other members of society. Fourth factor is the nature of theaged-care service.When governments purchase aged-care services,they should focus on the protection ofprivacy in the elderly.Finally, the present files on governments purchasing aged-care services exists obviousdiscriminations, which is prone to to cause disputes,because at present people have a strongconsciousness of rights and democracy.更多还原