医疗纠纷的行政ADR机制构建研究

【作者】 吴缦莉；

【导师】 王成栋；

【作者基本信息】 中国政法大学 ， 宪法学与行政法学， 2007， 硕士

【摘要】 近年来,医疗纠纷在我国呈逐年上升的趋势。同时,患者及其家属伤害甚至杀害医务人员的报道,频频出现在媒体。医疗纠纷已经成为广大民众、医疗机构、社会各界乃至国家关注的一个重要问题。虽然2002年4月颁布的《医疗事故处理条例》规定了医疗纠纷可以通过和解、行政调解和诉讼三种方式解决,但行政调解因种种原因未发挥应有的作用,实践中医疗纠纷愈演愈烈的趋势也暴露了诉讼与和解解决医疗纠纷的不足。因此如何快速、公正、低成本地解决医疗纠纷,建立和维持良好的医患关系,维护医患双方的合法权益,促进医学事业的发展,不仅是医患双方的共同愿望,也是学者们研究的重要课题。目前我国还没有完整的医事立法,医疗纠纷的解决机制还有很多不完善的地方,医疗纠纷行政ADR机制正是为适应我国医疗纠纷解决的需要而构建的。本文从解读医疗纠纷的概念及医疗纠纷与一般民事纠纷相比较的特点入手,分析了目前医疗纠纷和解、诉讼解决机制的局限性和行政调解机制未发挥应有作用的原因,通过介绍ADR机制的原理与国外运用ADR机制解决医疗纠纷的实践,在系统论述行政ADR的基本原理、行政ADR的法理依据、客观认识行政ADR不足的基础上,提出了构建行政ADR机制解决医疗纠纷的设想,分析了行政权力介入医疗纠纷的合理性和正当性、行政ADR机制解决医疗纠纷的必要性、行政ADR机制解决医疗纠纷的价值体现,并完善了医疗纠纷行政调解机制、构架了医疗纠纷行政裁决机制和行政仲裁机制。遵循以上脉络,全文共分为五个部分。第一部分分析了医疗纠纷及医疗事故、医疗差错、医疗意外和并发症等相关概念,提出了医疗纠纷与一般民事纠纷相比较的特点主要体现在医患双方的特殊性、医疗纠纷涉及的专业性、医疗纠纷的多发性、医疗纠纷处理的困难性四个方面。分析了医疗纠纷现行和解和诉讼解决机制的局限性以及行政调解机制未发挥应有作用的原因。1.和解局限性。和解协议不具有强制执行力,不利于保护医患双方的合法权益;医患双方专业知识、信息资源和经济实力等方面的不对等,可能使和解协议产生严重的不公平现象;和解排斥了公权力对相关责任人的追究。2.诉讼局限性。诉讼造成了医患关系的严重破坏;法官对医疗纠纷的专业性和技术性问题难以掌握;费用高昂,时间冗长;不足以保护患者隐私和维护医方声誉。3.行政调解未发挥应有作用原因。法律未赋予卫生行政机关实施行政调解的主动权;行政调解范围狭窄;医疗机构规避行政调解;行政调解原则性强规范性弱,随意性较大;法律适用冲突。在此基础上本文提出了应该寻求更加有效的方式解决医疗纠纷。第二部分介绍了ADR的基本原理与其他国家和地区医疗纠纷ADR实践比较。ADR(Alternative Dispute Resolution),即代替性纠纷解决方式或非诉讼纠纷解决方式,是为了适应多元化社会纠纷解决的复杂需求、合理分配司法资源,在以司法诉讼程序为核心的同时,发展起来的诉讼外的多元化纠纷解决机制的总称。ADR兴起于20世纪60年代的美国,当时美国正处于“诉讼爆炸”的阶段,ADR的直接原因和推动力是源于诉讼及司法制度所面临的压力。今天,在世界各国,非诉讼程序(ADR)的利用和发展已经成为一种时代潮流,它们不仅发挥着重要的社会功能,而且已经成为或日益成为与民事诉讼制度并不相悖、相互补充的重要机制。本文通过中外学者对ADR概念的论述,指出了ADR是一个具有开放性和包容性的概念,它并没有一个十分明确的外部界限,任何非诉讼纠纷解决方法都可以列入其中,只要能够更公平、合理地解决纠纷,各国都可以根据国情和纠纷的特点去创设适宜的纠纷解决方式。ADR是对法院审判和判决的功能性替代,以当事人的自主合意和选择为基础,与诉讼和审判共同构成了一种多元化的机制,共同承担着纠纷解决的社会功能。20世纪后期以来,医疗纠纷的特殊性越来越受到世界各国的重视。在以往实践中,诉讼是医疗纠纷最主要的解决方式之一。由于诉讼固有的弊端,越来越多的国家在法院以外建立了医疗纠纷的ADR程序。本文通过比较美国、日本、德国和我国台湾地区的医疗纠纷ADR机制和运行情况,指出了在我国医疗纠纷处理法治不完善、解决机制相对简单的情况下,有必要探讨构建适合我国国情和医疗纠纷实践的诉讼外解决机制。第三部分阐述了行政ADR的基本原理与理论基础。行政ADR即纠纷行政处理,是ADR的一种。行政ADR具有以下法律特点:首先,行政ADR是一种非诉讼纠纷解决机制,不过,它与谈判、调解、仲裁等不同,不是一个独立的ADR形式,而是行政斡旋、行政调解、行政仲裁和行政裁决等多种独立具体的ADR形式的总称;其次,行政ADR是行政机关作为中立第三人来处理纠纷的专门活动;第三,行政ADR是一种特殊的法律行为。行政ADR存在不同的形式,并且各种形式之间存在一些明显的差别,要科学地认定其法律性质,就不能笼统地定性,而必须就不同行政ADR的形式进行个别分析。本文认为,行政裁决和行政仲裁是一种“准司法”性质的具体行政行为,行政调解和行政斡旋是与行政相关的管理行为。在此基础上,本文进一步分析了行政ADR的法理依据:首先,司法救济存在不足为行政ADR提供了存在的必要性基础。其次,权力分立理论与实践存在差距,行政权和司法权无法绝对分立为行政ADR提供了逻辑的支持。第三,行政ADR解决纠纷的资源优势说明了行政ADR存在的合理性。行政ADR除了具有ADR自身的优势外,还能够减轻法院的压力、提高纠纷解决效率、减少解决纠纷的成本、发挥行政机关的专业性优势、积累解决纠纷的经验和运用自身的权威性促使纠纷的有效解决。在充分肯定行政ADR优势的基础上,本文也提出了客观认识行政ADR的不足,如其在实体法和程序法两方面都缺乏规范性和制度的保障;行政ADR在追求低廉快速解决纠纷的同时,可能导致一些非正义的结果;行政机关的中立性难以保证等问题,指出在构建医疗纠纷行政ADR机制中必须发挥其专业性、快捷性、经济性等优势,通过规范行政ADR程序、保证行政ADR机构独立等克服其自身的不足,并保障司法对行政ADR的最终审查。第四部分论述了构建医疗纠纷行政ADR机制的必要性及可行性。首先,论述了行政权力介入医疗纠纷的合理性与正当性。从正确理解行政权与司法权的关系、医疗纠纷是与行政管理具有密切关系的民事纠纷和医疗卫生产品的公共性特点论述了行政权力介入医疗纠纷的理论依据;从古代医事纷争的解决到建国后医疗纠纷的处理概况,论述了行政权力介入医疗纠纷的实践背景;从《宪法》条文和《民事诉讼法》关于民事纠纷主管的特定规定,论述了行政权力介入医疗纠纷的法律依据。其次,从维护人民群众的健康权、医疗机构的公益性和福利性的性质、构建社会主义和谐社会的目标三个方面论述了构建医疗纠纷行政ADR机制的必要性。第三,论述了行政ADR解决医疗纠纷的价值体现:医疗纠纷行政ADR程序简便,费用低廉,能够最大限度地节约社会和当事人解决纠纷的成本;能够充分发挥卫生行政机关专业技术优势;卫生行政机关在处理医疗纠纷时,不仅可以实现对受害当事人个人的救济,还可以将医疗纠纷处理及规范医疗服务有效地结合起来;行政ADR以非对抗的、相对平和的方式解决医疗纠纷,有助于缓解当前医患关系紧张的局面。第五部分架构了我国医疗纠纷行政ADR机制。在对医疗纠纷行政ADR机制形式选择上,提出了既要吸收其他国家的积极成果,又要结合中国的国情和医疗纠纷的实践,指出了构建医疗纠纷行政ADR机制必须充分利用现有资源,对现存的纠纷行政解决方式加以改革和完善,是建构我国行政ADR的首要途径。行政调解、行政裁决和行政仲裁在我国有悠久的历史和实践经验,只是未形成统一协调、良性互动、功能互补,程序衔接的有效机制。笔者将这三种方式作为医疗纠纷的行政ADR解决方式,并通过图表分析了这三种方式的协调关系及与诉讼的衔接思路。在医疗纠纷行政调解机制的构建中,针对部分人对行政调解存在的质疑,提出了行政机关根据自身的权威性和公信力为医患双方提供了交流的平台,符合医疗纠纷解决的价值追求。并针对目前法律、法规对行政调解效力不明确的问题,提出了在保证司法最终审查的前提下,赋予行政调解一定的法律效力。完善了我国目前的行政调解制度,提出了扩大医疗纠纷行政调解的受理范围;扩大医疗纠纷行政调解法律适用范围;合理界定医疗纠纷行政调解的原则;确定医疗纠纷行政调解的机构设置、人员及职责;规范医疗纠纷行政调解的程序;设立医疗纠纷行政调解前置程序六项建议。在医疗纠纷行政裁决机制构建中,通过行政裁决的发展历史、行政裁决的特征、行政裁决与行政调解制度的差异、行政裁决的优势等方面论述了行政裁决存在的必要性。论述了行政裁决行政性和司法性的特点使得在构建医疗纠纷行政裁决中必须遵循中立裁决原则、公开裁决原则和公平与效率兼顾原则,并提出将听证制度引入医疗纠纷行政裁决机制。在具体制度构建中,提出了设立专门的医疗纠纷处理机构并保持相应的独立政策,明确其组织形式、法律地位并划分管辖范围;制定一套规范的医疗纠纷行政裁决程序;保障司法对医疗纠纷行政裁决的最终审查权利三点建议。在医疗纠纷行政仲裁机制构建中,比较了行政仲裁和行政裁决的不同,从中外行政仲裁的实践、医疗纠纷行政仲裁与民间仲裁相比较的优势、行政仲裁解决医疗纠纷的法律基础等方面论述了医疗纠纷行政仲裁存在的必要性及可行性。指出医疗纠纷行政仲裁应坚持自愿、独立、司法监督、符合事实和法律、公平合理的原则。在具体制度设计上,提出建立医疗纠纷仲裁委员会,事前在“手术同意书”等格式合同中列入仲裁协议、合理设定医疗纠纷行政仲裁程序的建议。更多还原