“村改居”行为的法律探析

【作者】 焦彩霞；

【导师】 马怀德；

【作者基本信息】 中国政法大学 ， 法律， 2007， 硕士

【摘要】 随着我国社会经济的快速发展,特别是党的十六大确定统筹城乡发展原则以来,由农村向城市发展的城市化进程不断加快,致使我国特殊的国情构架起来的城乡二元结构遭到了前所未有的冲击,突出表现在政府主导的“村改居”活动,即将村民委员改为居民委员会。“村改居”是有中国特色的城市化变革方式,从分配正义的角度来看,是一次重大的利益分配变革,但在农民和基层政府之间的利益博弈过程中,农民由于处于弱势地位,往往得不到相应权益的保障,无法维护自己已得或者将来应得的权益;而代表国家意志的政府行政机关,如不当行使行政权力就可能威胁相对人合法权益。基于此,本文运用以控制政府权力保障公民权利为价值取向的行政法学的相关理论知识对“村改居”问题进行解析。在行政法视界里,政府作为行使公权力的行政主体,其权力理应受到限制和制约,从而保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。然而,在目前法治尚不健全,再加上计划经济时代依政策行政的惯性,政府行政机关依法行政的理念尚未得到强化,致使现实“村改居”的操作过程中滥用行政职权,随意设定“村改居”的条件,任意决定“村改居”的行为内容,甚至“村改居”行为的后果都无法获得明确一致的确定性,严重损害了村居自治组织成员的合法的权益。审视我国的“村改居”,是基于村民委员会和居民委员会作为法定基层群众性自治组织不同的特征和功能承担而实行的单向的动态转换。由于我国特定的城乡二元结构背景和我国基层群众性自治组织的多行政性少自治性,村居自治组织的动态转换是在行使公权力的政府的系列行为中进行的,而不是完全由自治组织充分行使完整的自治权自发进行的。这是本文第一章在梳理现行“村改居”问题的基础上,通过界定基层群众性自治组织的法律概念及特征,对我国村居两大自治组织比较分析,指出“村改居”活动的社会基础及特殊性所在。第二章立足于我国村居自治组织法律的规定,从政府根据法律授权而行使设立、调整和撤销村居自治组织的权力的视角,指出“村改居”实际上是政府行政机关依法撤销村委会和依法设立居委会两个不同行为,因法律上的内在逻辑关联,“撤村”行为和“设居”行为是承前接后的关系,所以从行政行为的角度来看“撤村”和“设居”更是精确表达了“村改居”问题的实质。因此,这一章主要从静态分析的维度,界定“村改居”活动中政府“撤村”和“设居”行为的法律性质,明晰“撤村”和“设居”行为的具体内容是在法律上消灭或生成村居自治组织法律资格,并理清了村居自治组织的变动和“集体资产处置”等配套措施的关联性在法律上的特定意义。在此基础上,从行政法律效果的角度解析了“村改居”行为村居自治组织及其成员权利义务的影响,指出这种影响性要有法律上的约束力。第三章从动态角度分析了“村改居”实施的法律程序。根据现代行政法治的原则,正当行政程序是行政行为合法有效的重要构成要件。分析“村改居”活动中政府行为的法律程序有着特殊的意义。在法律明确规定政府变动村居自治组织所应遵循的程序规定的框架下,着重分析了相应程序要件的意义,并试图廓清相对较完整的“撤村设居”行为的程序设计,以期提供一个规范政府任意“村改居”行为的控制手段。最后,根据对“村改居”存在的相关问题及相应的法律解析,提出一些方向性的和对策性的建议:有关的立法机关应当积极作为,尽快完善“村改居”的相关法律法规,以保证行政机关“村改居”行为“有法可依”;政府应该确立现代法治理念,严格依法行政,将“村改居”行为纳入法治轨道;最重要的是构建完善的法律救济途径,加强公民权利和司法权对行政权的控制,规范政府“撤村设居”行为的实施,以此保障我国城市化进程顺利稳妥进行。更多还原