农村土地征收行政法律问题研究

【作者】 王文英；

【导师】 薛刚凌；

【作者基本信息】 中国政法大学 ， 宪法学与行政法学， 2004， 硕士

【摘要】 农村土地征收问题是目前国家和社会高度关注的热点，业已成为《土地管理法》修订的重点，但长期以来行政法学界对此却少有研究甚至完全忽略。事实上，对弱势农民土地权益侵害最严重也是其最难以抗拒的正是行政主体滥用土地征收权的违法行政行为。基于农村土地征收问题的重要性和现实的严重性，以及由行政法“规范和控制行政权”的性质和任务决定，本文尝试针对我国目前农村土地征收中突出存在的行政法律问题，以农村土地征收权的通常法理和价值定向为参照系并结合中国国情和借鉴其他国家（地区）的有益经验，对我国农村土地征收法律制度的理性建构作以粗浅的系统研究，以期为《土地管理法》这一行政法律相关内容的再次修订提供可选择的模式，最终为弱势农民群体的合法土地权益提供更有力的行政法律保护。最后，本文通过反思农村土地征收行政法律问题的研究现状，对行政法学整体理论研究的研究领域和研究方式获得几点相关启示，认为值得行政法学界关注。 除绪论和余论所阐述的上述内容外，本文主文即第二章至第五章，共分四个部分对农村土地征收行政法律问题予以专门研究。第一部分：农村土地征收法律制度现状评析。该部分以我国现行农村土地征收法律制度框架及其涉及的相关具体法律制度为基点，通过对现实存在的突出法律问题的评析，即：由于现行法律规定的矛盾和漏洞，征地范围已远远突破“公共利益”的界限；征地程序则存在农地转用审批和征地审批等行政审批程序的违法操作、对被征地农民的公开性和参与性严重欠缺、部分行政内部操作程序繁琐、征地后跟踪检查程序的缺失等诸多问题，并由此导致土地征收权失控；同时征地补偿范围过窄、标准过低、分配比例不合理、安置方式单一；此外，农村土地征收纠纷解决机制不健全，有效的行政法律救济途径缺失。本文认为上述问题有其深层次原因：首先是农村集体土地所有权在乡、村、村民小组之间的边界模糊且农村集体经济组织、村民自治组织抑或农村基层党组织作为主体代表不清，导致农村土地征收过程中农民组织化程度低；其次是政府作为国有土地的所有权代表的私法主体与作为国家土地管理者的公法主体的职能混同以及中央与地方土地分级管理体制的缺陷；最后是城乡二元结构导致的农村法治建设的整体滞后。第二部分：农村土地征收权界定及行政法理透析。该部分围绕农村土地征收法律制度的核心——农村土地征收权的界定及其行政法理透析展开，以为农村土地征收法律制度的理性建构提供参照。首先根据其他国家（地区）土地征收权的法律设定与我国的比较，并通过对我国农村“土地征收”权和“土地征用”权理论分歧的辨析而采用“农村土地征收权”作为相应指称，进而对农村土地征收权做出界定：即行政主体<WP=5>出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制移转农村集体土地的所有权，并给予合理补偿的一种行政权力。具有强制性、公共目的性、权属移转性和补偿性四项基本属性。最后本文认为我国农村土地征收权的法律设定应以保护农村土地征收涉及的农民集体土地所有权和农民土地承包经营权等农民私权利以及农民的行政参与权、行政受益权和行政保护权等公权利为基本价值定位并兼顾相关社会公共利益，其行使应同时遵循依法行政原则、比例原则和正当法律程序原则。第三部分：农村土地征收行为的合法要件架构。征地范围乱、征地程序不规范并导致征地权失控以及征地补偿不合理是我国农村土地征收实践中突出存在的问题，但本文认为其实质和症结在于：作为农村土地征收行为必备的合法要件——“公共利益”目的、“正当”行政法律程序和公正“合理”补偿，本身存在理论和实践上的难以把握并由此导致合法与违法边界的模糊，故有理论研究和理性架构的必要。基于此，文章通过借鉴其他国家（地区）土地征收的相关法律，围绕我国农村土地征收具体“公共利益”范围如何界定；农村土地征收程序如何设计才属“正当”以及农村土地征收补偿安置如何设定和分配始为“合理”三个问题予以专门探讨。本文认为我国宜采行概括式加列举式的立法模式，对农村土地征收的“公共利益”类型予以一定程度的法律明定，难以判定是否属法定“公益”类型时则可参照“公共利益”内涵及其判定标准；同时通过与其他国家（地区）征地程序的分析和比较，认为我国以农地转用审批和征地审批的行政许可程序为核心的征地程序应予重构，包括：公益目的性听证认定程序的建构，并引入公听代表人制度和审议会制度；农村土地征收审批程序非必要环节的简化和效率的提高；有关征地后对许可事项监督程序的完善。此外，本文对我国现有征地补偿范围应涵盖的具体内容予以明确并对相应征地补偿标准予以设定；认为我国征地补偿安置方式应根据具体情况采用以货币安置为主的多元化补偿安置方式；征地补偿收益则应在政府、农村集体经济组织和农民之间依合理比例予以分配。第四部分：农村土地征收纠纷的行政法律救济研究。鉴于无救济即无权利，以及农民欠缺土地征收纠纷有效法律救济途径的现实，该部分通过对我国目前主要存在的农村土地征收纠纷类型，即农村土地征收合法性和合理性纠纷以及农村土地征收补偿?更多还原